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关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见

  《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》(中 办发〔2016〕20号)印发以来,各地区各部门认真落实中央要求,扎实推进文化市场综合行政执法改革,取得积极进展和明显成效。深化行政执法体制改革,将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍,统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责,是党的十九届三中全会部署的重要任务,对于建设现代文化市 场体系具有重要意义。为贯彻落实《中共中央关于深化党和 国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》部 署要求,进一步推动深化文化市场综合行政执法改革,提出 以下指导意见。
  一、指导思想
  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯 彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,围绕建设社会 主义文化强国目标任务,建立健全符合社会主义核心价值观 要求、适应现代文化和旅游业发展需要的文化市场综合行政 执法体制,维护各类文化市场包括旅游市场秩序,推动社会 主义文化繁荣兴盛。
  二、基本原则
  ——坚持党的全面领导。坚决维护习近平总书记的核心 地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上 政治上行动上同党中央保持高度一致,把加强党对一切工作 的领导贯穿改革各方面和全过程。
  ——坚持优化协同高效。统筹配置行政处罚职能和执法 资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头 多层重复执法问题。减少执法层级,推动执法力量下沉,建 立上下贯通、运行顺畅的文化市场综合行政执法运行体系。
  ——坚持全面依法行政。在法治下推进改革,在改革中 完善和强化法治,着力破解文化市场综合行政执法中的体制 机制障碍,完善执法程序,规范执法行为,推进严格规范公 正文明执法。加快推进相关政策法规的立改废释工作,推动 改革与法制相统一、相促进。
  ——坚持权责一致。厘清综合执法队伍和行政管理部门 关系,整合文化和旅游、文物、出版、广播电视、电影行政 管理部门市场领域的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检 查、行政强制等职能,由文化市场综合执法队伍统一行使。 严格执法责任,加强执法监督,做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究。
  ——坚持统筹协调。注重与党和国家机构改革相关任务 相衔接,及时完善相关配套政策,加强改革政策措施的相互 衔接,确保协同推进、平稳过渡。
  三、整合文化市场执法职能和执法队伍
  各省、自治区文化和旅游部门整合文化、文物、出版、 广播电视、电影、旅游市场领域的行政执法职责,在相对集 中行政处罚权基础上,履行本地区执法指导监督、大案要案 督办、跨区域重大案件查处和组织协调等职能。各省、自治 区文化和旅游部门要明确相应机构,承担法律法规明确要求 由省级承担的行政执法职责。各省、自治区文化和旅游部门 原则上不设执法队伍,现有事业性质执法队伍要逐步清理消 化。个别业务管理有特殊性的领域,如有必要,由省、自治 区按程序另行报批。对现有省、自治区文化市场综合执法队 伍和旅游市场执法队伍(质量监督所、执法总队、监察总队 等)要进行有效整合、统筹安排。省级行政执法队伍精简整 合后,按照减上补下原则,将精简的省级行政执法队伍编制 按一定比例调整充实到市县两级。
  各直辖市和市县两级要整合组建文化市场综合执法队 伍,统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市 场行政执法职责,并承担“扫黄打非"有关工作任务,由相关文化和旅游部门负责管理并以部门名义实施执法。具备条 件的地区可结合实际进行更大范围的文化市场综合行政执 法,鼓励地方将文化市场相近领域的执法职责和队伍整合划 入文化市场综合执法队伍。已经在更大范围实行跨领域跨部 门综合行政执法的,可继续探索。按照设区的市和市辖区原 则上只设一个执法层级的要求,副省级城市、省辖市整合市 区两级文化市场综合执法队伍,原则上组建市级文化市场综 合执法队伍。在特别有执法需要的区或较偏远的区,可设置 派出机构,也可实行以区为主的执法体制。直辖市的行政执 法层级配置,由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改 革要求,结合实际研究确定。
  县、市、区一般实行“局队合一"体制,地方可根据实际情况探索具体落实形式,压实县级文化和旅游部门履行综 合行政执法职责和加强队伍建设的责任,改变重审批轻监管 的行政管理方式,把更多行政资源从事前审批转到加强事中 事后监管上来。在省、自治区、直辖市范围内,要统一规范 文化市场综合执法队伍名称。对经济发达、城镇化水平较高 的乡镇,县级市和县文化和旅游部门可根据需要和条件通过 法定程序委托乡镇政府行使部分文化市场执法权。在乡镇探 索逐步实现一支队伍管执法,建立乡镇综合检查与县级专业 执法协调配合机制。
  四、逐步规范文化市场综合执法队伍人员编制
  文化市场执法监管关系文化安全和意识形态安全,机构设置和队伍建设应充分考虑文化市场综合执法的政治性、政策性、专业性。各级党委和政府要提高政治站位,从维护国家文化安全和意识形态安全及推动旅游业大发展的高度,在明确执法机构和人员划转认定标准和程序基础上,按照统一规范管理的方向和编随事走、人随编走原则,整合组建文化市场综合执法队伍,结合本地区执法任务量、辖区范围、执法对象等实际情况,统筹考虑文化市场综合执法队伍编制安排,探索建立体现行政执法特点的编制管理方式,确保文化市场综合执法工作只能加强、不能削弱。整合组建文化市场综合执法队伍涉及的不同性质编制问题,目前保持现状,待中央统一明専政策后逐步加以规范。
  五、加强文化市场综合执法队伍建设
  严把人员进口关,严禁将不符合执法类公务员管理规范 要求的人员划入综合执法队伍,严禁挤占、挪用本应用于公 益服务的事业编制。全面清理规范临时人员和聘用人员,严 禁使用辅助人员执法。按照老人老办法、新人新办法原则, 对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排, 不搞断崖式的精简分流人员。现有使用公益类事业编制的人员,由同级机构编制委员会连人带编统筹用于解决文化宣传等相关领域用人用编需求。坚持凡进必考,严禁借队伍整合组建之际转干部身份严格实行文化市场综合执法人员持证上岗制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。切实加强人员招录、使用和考核管理,实行全链条全周期的规范管理。
  加强基层党组织建设和党员队伍建设,充分发挥基层党 组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。健全文化市场综合执法人员培训机制,定期组织开展岗位练兵技能竞赛活动。落实文化市场综合执法标准规范,加强队容风纪管理,严格廉政纪律。全面落实综合执法责任制,严格确定不同岗位执法人员执法责任,建立健全责任追究机制,强化文化市场执法监督。
  六、健全文化市场综合执法制度机制
  做好文化市场综合行政执法立法与重大政策的衔接,加 快制定文化市场综合行政执法相关法规,提高文化市场综合 行政执法法治化水平。加强对行政处罚、行政强制事项的源 头治理。实行行政执法事项清单管理制度,并依法及时动态 调整。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消,对长 期未发生且无实施必要、交叉重复的要大力清理,最大限度 减少不必要的行政执法事项,切实防止执法扰民。对涉及的 相关法律法规规章及时进行清理修订。文化市场综合执法队 伍要使用统一的执法文书和执法证件规范执法。建立文化市 场综合执法自由裁量权基准制度,完善举报办理、交叉检查、随机抽查、案件督办、应急处置等各项工作流程。
  积极探索与相关部门建立跨部门跨区域执法协作联动机制,推动相关领域综合监管机制创新发展并形成合力,完善上下级之间、部门之间、地区之间线索通报、案件协办、联合执法制度,提升文化市场综合执法效能。建立文化市场综合行政执法和刑事司法衔接机制,坚决防止有案不移、有案难移、以罚代刑现象。全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,提高执法透明度和公信力。完善宣传、文化和旅游、文物、出版、广播电视、电影、文联作协等共享信息工作机制,为宣传文化领域市场主体和从业人员的社会化、信息化管理提供有力支撑。
  七、强化文化市场综合执法保障
  文化市场综合执法队伍的工作经费和能力建设经费列入同级政府财政预算,加强相关经费保障。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。有关统一执法制式服装、标志和执法执勤用车配备,按中央统一规定执行。强化执法人员保障,完善基层执法人员工资政策,一线执法人员依法参加工伤保险,鼓励探索通过购买人身意外伤害保险提高职业伤害保障水平。加快全国文化市场技术监管与服务平台建设应用,采用移动执法、电子案卷等手段,提升综合执法效能。
  八、健全文化市场综合执法运行机制
  加强文化市场综合执法队伍与文化和旅游、文物、出 版、广播电视、电影等有关行政管理部门间的协作配合,互 相通报行政许可、监督管理、行政处罚、专项整治行动等信 息,充分发挥各自优势,形成分工负责、相互支持、密切配 合的工作格局。有关行政管理部门在各自职责范围内指导、 监督文化市场综合执法队伍开展执法工作,文化市场综合执 法队伍负责落实有关行政管理部门及“扫黄打非"办公室的 工作部署和任务。必要时,上级文化市场综合执法队伍可以 调用下级文化市场综合执法队伍的执法人员。
  九、加强组织实施
  各省、自治区、直辖市党委和政府要全面贯彻先立后破、不立不破原则,将文化市场综合行政执法改革纳入地方机构改革统筹考虑,在落实省级机构改革方案中作出具体安排,加紧推进文化市场综合执法队伍的整合组建。继续落实好《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》明确的 各项改革任务和政策要求,做好政策衔接,确保改革落实落 地。省级文化市场综合行政执法改革要在2018年12月31日前完成,市县两级文化市场综合行政执法改革要在2019 年3月31日前完成。整合组建文化市场综合执法队伍要在 地方党委和政府的统一领导下进行,确保各类文化市场包括 旅游市场秩序规范。文化和旅游部要加强对各地文化市场综 合行政执法改革工作指导,中央有关部门将适时组织对这项 工作进行督察。
  严明工作纪律,严格执行有关规定,严禁突击进人、突 击提拔和调整交流干部,严肃财经纪律,坚决防止国有资产 流失。加强思想政治工作,正确引导社会舆论,营造良好改 革氛围,确保改革工作平稳有序进行。