作者：于春永 张晓林 王刚
〔内容提要〕党和国家机构改革工作中，为深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持党对一切工作的领导，完善党的全面领导制度，党中央创新提出了归口领导和归口管理改革举措。如何在改革中真正贯彻落实这一创新举措呢？既需要准确把握归口领导与归口管理的本质区别，又需要科学建立相应的体制机制，以确保归口工作的效率、效果和优化协同高效改革目标的实现。
归口领导和归口管理是深化党和国家机构改革工作的一大创新举措，这一提法最早出现在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）中，当时就引起了相关部门、单位的广泛热议。为什么要归口？归口是什么意思？归口领导、管理与直接领导、管理有什么区别？归口后是否还属于独立存在的工作机构？领导与管理有什么区别？哪些该归口？哪些不用归口？在工作上是否又多了一个管理层级？归口后如何实现职能的优化协同高效……这些问题让相关归口与被归口单位非常困惑、纠结，既怕缺位、又怕越位。为全面贯彻党政机构改革政策，确保高标准实现归口领导与归口管理目标，笔者结合自身工作实际及调研评估情况，谈一下对归口领导与归口管理的认识理解。
为什么实行归口领导与归口管理
要从中央顶层设计文件中理解和把握归口领导与归口管理的目的和意义。《决定》指导思想中明确“以加强党的全面领导为统领”。《决定》原则中指出：“把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，完善保证党的全面领导的制度安排，改进党的领导方式和执政方式，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。”《决定》第三部分“完善坚持党的全面领导的制度”中强调：“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。”同时，具体提出：“加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导”；“更好发挥党的能职能部门作用。优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。”
《深化党和国家机构改革方案》中有四处具体的归口事项：一是组建中央和国家机关工作委员会……归口指导行业协会商会党建工作等；二是中央机构编制委员会办公室作为中央机构编制委员会的办事机构，承担中央机构编制委员会日常工作，归口中央组织部管理；三是将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门；四是整合中央电视台（中国国际电视台）、中央人民广播电台、中国国际广播电台，组建中央广播电视总台，作为国务院直属事业单位，归口中央宣传部领导。
从上面《决定》和《方案》的具体表述中可以看出，被归口部门（单位） 或是党的工作机构，或是政府组成部门、直属单位，而归口部门则都是党的工作机构。同时，归口与被归口部门（单位）同为党的工作机构的，统一表述为归口管理，而归口部门和被归口部门（单位） 分别为党的工作机构和政府部门、直属单位的，则统一表述为归口领导。因此，归口实际上是习近平新时代中国特色社会主义思想在党和国家机构改革工作中的集中体现；是在党和国家机构改革工作中贯彻党的全面领导制度的具体举措。其目的非常明确，就是要坚持党对一切工作的领导，并真正落实在党的统一领导下开展各领域各方面工作。
归口领导与归口管理有什么区别
既然在归口的表述上分别使用了“领导”和“管理”两个概念，那么在具体内涵上就应该有所不同，本着“既要体现党的全面领导、又要实现优化协同高效改革目标”的工作原则，绝对不能是简单增加一个管理层级。中央和各省虽然相继出台了落实统一领导、统一管理和归口领导、归口管理有关要求的意见，但并没有在具体内容上对归口领导和归口管理做出区分。
通常组织管理包括决策、管理和执行三个层次，决策层负责确定工作方向、工作目标，并引领和主导工作目标的实现，也就是领导，领导在这里当然要当动词使用，而不是名词意义上的领导角色；管理层负责将决策层确定的工作方向和工作目标，转化为具体的工作任务，制定具体的实施策略和工作计划，并合理分配调动使用人财物等管理资源，组织工作计划的落实；执行层负责按照管理层确定的工作任务，严格执行工作计划并完成相应工作任务。
为进一步理解领导和管理内涵的不同，我们可以参照借鉴《易经》中不易、变易、简易“三易”原理的管理学价值，“三易”对应的其实是决策（领导）、管理和执行三个组织管理层次应该遵循的基本原则。“不易”就是指不变，对应的是决定层应该遵循的工作原则，可以理解为领导的工作范畴是不变的工作内容，或决策确定的内容不可以轻易改变，如工作规划、工作目标。“变易”就是指变化，对应的是管理层应该遵循的工作原则，可以理解为管理的工作范畴是变化的工作内容，或管理的工作内容要围绕工作目标、人财物等管理资源情况随时做出应变调整，如工作方案、人员配备、财力统筹等。“简易”就是指简单，对应的是执行层应该遵循的工作原则，可以理解为执行的工作范畴是简单易行的工作内容，或执行的内容要简单易行，不能走样儿和随意改变。
可见，管理是决策领导与执行落实的贯通与应变环节，既要把握工作方向，把决策层确定的抽象宏观工作目标转化为具体微观的工作任务，又要统筹人财物等管理资源，制定工作措施，组织严格不走样儿地完成工作任务。
显然，领导和管理属于不同的组织管理层次，应该遵循截然不同的工作原则。因此，归口领导和归口管理的具体内容与工作方式应该有所不同。归口领导突出的是党对工作目标的引领和主导，确保工作方向不偏离党的宗旨，也就是全心全意为人民服务，因此领导内容并不触及管理资源。而归口管理则完全不同，其内容主要是分配和使用人财物等管理资源，并组织完成工作任务，同时还要监督执行情况，并对执行情况做出评价。
结合上述分析，我们建议归口领导部门对被归口部门单位的具体领导内容，仅限于工作职能的确定、工作规划的制定，以及重大工作职能和任务的调整，并通过这些内容来体现对被归口部门的领导，具体管理资源的调配使用、工作任务的落实完成等则不属于归口领导范畴。归口管理部门对被归口管理部门单位的具体管理内容，则要触及到人财物等具体管理资源的调配和使用，并通过这些内容来实现对被归口部门单位的管理。但是管理的内容不能触及执行层面的具体事项，如任务的承担、业务的推进等具体事项。同时，我们建议在归口领导与归口管理具体事项的确定上，要充分考虑《决定》中提出的优化协同高效改革原则，尽量减少不必要的重复工作。
如何落实归口领导与归口管理
《方案》中具体明确了需要归口领导和归口管理的部门单位，归口与被归口部门单位也都在“三定”中进行了明确表述，但这些并不能说明已经落实了归口领导与归口管理。因为纸上的文件规定只是在体制层面明确了归口与被归口部门单位之间的工作关系，还没有在实际工作中产生归口领导或管理效果。怎样才能在实际工作中落实归口领导与归口管理，并产生改革的预期效果呢？需要我们得先弄清推进工作需要建立的体制机制的功能及建构方式。
体制与机制同属制度范畴，但体制与机制的功能和建构方式却是完全不同的。体制即组织方式与组织结构，具体可以解释为构成体制的组织机构的设置方式，以及由组织机构之间的相互关系形成的组织结构。机制指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互作用以及各种变化的相互联系，具体表现为组织机构内部或组织机构之间各相关要素之间的紧密联系，并通过要素之间的联系发生作用实现机制本身的功能。
显然，体制建构目的是确保工作效率，而机制建立则是为了产生工作效果。构成体制的组织机构之间存在的是“关系”，且表现为相对稳定、相对独立的工作状态；而机制构成要素之间存在的是“联系”，且表现为随时发生的动作效果。因此说上述文件中的规定只是在体制层面建立了归口部门与被归口部门单位之间的工作关系，还没有建立能够产生工作效果的工作联系，也就是归口工作机制。正是在此认识前提下，我们在党政机构改革调研评估工作中，重点评估是否建立了具有机制功能的工作程序和议事规则，以确保归口领导与归口管理等改革内容得到真正的贯彻落实。
构成体制的组织机构之间的关系，既可以是隶属关系，也可以是隶属同一组织机构的平行关系；既可以是隶属同级组织机构的业务关系，也可以是隶属不同级组织机构的业务关系，当然也包括这次党政机构改革中创新建立的归口关系。但无论处于何种关系，构成体制的组织机构都属于一种特定关系中的角色，并必须根据角色及组织机构之间的特定关系和规程行事，所以体制表现出来的是工作或任务的推进状态，每个组织机构都扮演着体制的一个不同角色，各司其职，部分的暂时缺失和调整不会影响体制整体的存在与运转。构成机制的要素之间的联系则完全不同，它基于一种面向目标效果的特殊设计，联系的发生意味着动作的产生，动作的产生意味着功能的实现，功能的实现意味着效果的达成。所以机制表现出来的是目标实现过程的具体动作，每个构成要素都是机制的关键环节和组成部分，缺少任何一个都不能形成机制。
可见体制与机制的建构方式是完全不同的。体制建构是将一个组织整体按照特定的关系拆分成多个部分（小机构），机制建立则是将拆分后的多个部分（小机构）按照特定的目标，通过专门的要素重新联系到一起。因此体制和机制作为一个完整的管理整体和回路，经常会被同时提出。体制建构的是一个稳定的工作框架，虽然在体制框架内必须遵守“角色关系”所要求的原则与规则，但体制中的角色（人或法人）却是相对自主的。机制建立的是一个严格的活动路线，在机制面前角色（人或法人） 是被动的，要想实现目标必须按机制行事，按机制行事则意味着必须遵循机制规范的路线动作，否则意味着机制建构失灵或失败，甚至不能称其为机制。
深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，既包括体制层面的机构设置调整，也包括机制层面的要素建立协调。虽然归口领导与归口管理部门单位，都能够按照有关要求在“三定”中明确相应的归口体制关系，但体现机制要求、确保归口效果的相关工作内容和程序却多数还处于沟通建立的过程中。有因为不能准确把握领导与管理区别的原因，但没有完全落实归口领导与归口管理的问题却是不同程度的客观事实。
如何建立归口工作机制、确保归口工作效果呢？简单讲就是要在归口工作关系已经建立的基础上，建立起包括具体内容的工作联系，也就是要明确需报请归口部门研究决定的具体事项及议事规则，并严格履行相关工作程序，通过具体事项的呈报、把关、审核，把归口与被归口部门单位的工作真正联系到一起。同时在具体事项的确定上，要准确把握领导与管理的本质区别。否则，即使实现了归口效果，但也可能偏离优化协同高效的机构编制管理原则。如，把管理事项划入归口领导范畴，或把执行事项列入归口管理范畴，都势必会增加行政成本、降低工作效率，甚至影响工作的积极性，造成越位、失位、不负责、不担当，失去被归口部门单位独立设置的意义。
（作者单位：中共吉林省委机构编制委员会办公室）